El Ministerio de Hacienda publicó el pasado en el Boletín Oficial del Estado la Orden HAC/557/2026, que fija el procedimiento y los criterios técnicos de obligado cumplimiento para que los departamentos ministeriales y organismos públicos elaboren sus anteproyectos de gasto correspondientes al ejercicio 2027. La disposición, vinculante para toda la Administración General del Estado, abre formalmente el ciclo presupuestario anual y activa una cadena de obligaciones internas cuyo eslabón final es la presentación del proyecto de ley ante las Cortes.
La Orden HAC/557/2026 y su contenido regulatorio
La norma articula la arquitectura interna del proceso presupuestario: establece los calendarios de remisión de anteproyectos por parte de los centros gestores, define la estructura de los estados de gastos e ingresos, e imparte las directrices de política presupuestaria que cada ministerio debe trasladar a sus organismos dependientes y entidades vinculadas. Su publicación en el BOE —preceptiva conforme a la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y a la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria— dota de eficacia jurídica plena a sus mandatos desde la fecha de entrada en vigor que la propia orden determine, sin que ningún departamento pueda alegar desconocimiento de los criterios fijados.
La Ley General Presupuestaria regula en su Título II el procedimiento de elaboración del presupuesto, mientras que el artículo 134 de la Constitución española impone al Gobierno la obligación de presentar el proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado ante las Cortes Generales antes del 1 de octubre del ejercicio anterior al que se presupuesta. El incumplimiento de ese plazo no lleva aparejada sanción jurídica directa, pero activa, conforme al apartado 4 del mismo precepto, la prórroga automática de las cuentas vigentes hasta la aprobación de las nuevas.
Bloqueo presupuestario y advertencias de la AIReF
La publicación de este tipo de órdenes es un trámite que Hacienda repite cada ejercicio con independencia del color político del Gobierno, pero el contexto en que se inscribe la correspondiente al ciclo 2027 es singularmente delicado. España encadena varios ejercicios consecutivos con los Presupuestos Generales del Estado prorrogados, una situación que la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) ha señalado en sucesivos informes de seguimiento como un factor que limita la capacidad del Ejecutivo para ajustar el gasto público a las prioridades anuales y dificulta la planificación fiscal a medio plazo.
La prórroga presupuestaria, concebida constitucionalmente como mecanismo de emergencia, genera efectos prácticos de alcance: impide incorporar nuevas partidas de gasto, complica la absorción de fondos europeos —en particular los del Marco Financiero Plurianual 2021-2027 y el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia— que exigen dotaciones presupuestarias específicas habilitadas por ley, y estrecha el margen de maniobra fiscal ante variaciones del ciclo económico. La Comisión Europea ha reiterado en sus recomendaciones específicas por país a España la necesidad de contar con marcos presupuestarios anuales actualizados para garantizar una ejecución eficiente de los fondos Next Generation EU.
Un precedente: la prórroga encadenada de 2018-2021
El episodio más cercano comparable en la historia presupuestaria reciente de España se produjo entre 2018 y 2021, cuando los Presupuestos Generales aprobados para 2018 se prorrogaron durante tres ejercicios consecutivos —2019, 2020 y 2021— como consecuencia de la inestabilidad parlamentaria y la celebración de elecciones generales. Entonces, el Banco de España advirtió en su Informe Anual de 2020 de que la rigidez derivada de la prórroga había dificultado la respuesta fiscal a la pandemia de COVID-19 en el primer tramo del ejercicio, hasta la aprobación de créditos extraordinarios por vía de decreto-ley. Aquel ciclo se cerró con la aprobación de los Presupuestos de 2021 en diciembre de 2020, tras obtener el Gobierno el respaldo de una mayoría parlamentaria suficiente.
El marco normativo del ciclo presupuestario
El procedimiento que activa la Orden HAC/557/2026 se rige, además de por la Constitución y la Ley General Presupuestaria, por la normativa de estabilidad presupuestaria: la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, obliga al Gobierno a fijar antes del inicio del proceso de elaboración los objetivos de estabilidad y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas. Estos objetivos, que deben ser aprobados por el Consejo de Ministros y ratificados por el Congreso y el Senado, constituyen el techo sobre el que los centros gestores construyen sus propuestas de crédito. Su incumplimiento o su no aprobación en plazo es otra de las variables que condicionan la viabilidad del ciclo.
El Ministerio de Hacienda, como departamento rector del proceso, asume la función de coordinación y control de las propuestas que remitan los distintos ministerios. Corresponde a la Dirección General de Presupuestos consolidar los anteproyectos, negociar los techos de gasto con cada centro gestor y elevar la propuesta integrada al Consejo de Ministros para su aprobación como proyecto de ley. Esa cadena de trámites administrativos internos, que la orden ahora publicada pone en marcha, debe completarse en los meses previos al 1 de octubre para que el calendario constitucional pueda cumplirse.
Posiciones de los actores institucionales
Los grupos parlamentarios de la oposición han sostenido en reiteradas ocasiones durante la legislatura que el Gobierno carece de la mayoría necesaria para sacar adelante unas cuentas públicas, y han advertido de que la prórroga indefinida deteriora la calidad del gasto y la credibilidad fiscal de España ante las instituciones europeas. El Gobierno, por su parte, ha defendido en sede parlamentaria que la prórroga garantiza la continuidad del Estado y que las políticas prioritarias pueden instrumentarse a través de modificaciones presupuestarias y decretos-ley dentro del marco vigente.
La AIReF ha señalado en sus informes de ejecución presupuestaria que la ausencia de presupuestos nuevos reduce la transparencia sobre las prioridades de gasto del Ejecutivo y dificulta el ejercicio de control fiscal independiente, al no existir un documento presupuestario actualizado con el que comparar la ejecución real. El Banco de España, en su función consultiva, ha subrayado en análisis recientes la conveniencia de contar con marcos fiscales anuales renovados para anclar las expectativas de los mercados sobre la senda de consolidación fiscal de la economía española.
Plazos y condicionantes para los Presupuestos de 2027
Con la orden ya en vigor, los ministerios deben iniciar de inmediato la redacción de sus anteproyectos conforme a los criterios fijados por Hacienda. El siguiente hito formal en el proceso es la aprobación por el Consejo de Ministros de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda para el trienio 2027-2029, que debe preceder a la consolidación del proyecto de ley. Si el calendario constitucional se respeta, el proyecto tendría que estar en manos del Congreso antes del 1 de octubre de 2026. La tramitación parlamentaria posterior —enmiendas, dictamen de la Comisión de Presupuestos, votación final en pleno del Congreso y del Senado— requiere en condiciones ordinarias varios meses adicionales.
El factor determinante seguirá siendo la aritmética parlamentaria. La legislatura actual no ha permitido hasta la fecha la aprobación de unas cuentas públicas nuevas, y ninguna de las partes implicadas ha anunciado un cambio de posición que permita anticipar un desenlace distinto en el horizonte inmediato. Si el proyecto no obtiene apoyo suficiente en las Cortes o no llega a presentarse, los Presupuestos de 2026 —actualmente prorrogados a su vez de ejercicios anteriores— continuarían rigiendo el gasto público español durante 2027, prolongando una situación que los organismos fiscales independientes consideran estructuralmente insostenible a medio plazo.
