El origen del conflicto se remonta al Gobierno de José María Aznar, que en 2002 aprobó un régimen fiscal pensado para impulsar la expansión exterior de las grandes empresas españolas. El mecanismo permitía amortizar fiscalmente el fondo de comercio generado por la adquisición directa o indirecta de participaciones en compañías de otros países, una ventaja que redujo de forma sustancial la factura fiscal de los grandes grupos con vocación internacional entre 2002 y 2015.
Telefónica, según sus últimas cuentas anuales, estimaba en más de 2.500 millones de euros el beneficio fiscal acumulado gracias a este esquema. El instrumento resultó decisivo en años de fuerte expansión corporativa española en el exterior, cuando compañías como la propia Telefónica, Iberdrola o Ferrovial protagonizaron algunas de las mayores operaciones de compra transfronteriza del capitalismo español reciente.
La ventaja no pasó inadvertida en Bruselas. Varias grandes economías europeas, que identificaron en el mecanismo español una ventaja competitiva para las empresas españolas, presionaron para que la Comisión Europea investigara el esquema. El resultado fue una declaración de ayuda de Estado incompatible con el mercado interior, que obligó a España a recuperar los beneficios fiscales disfrutados por las compañías beneficiarias.
El Gobierno español tramitó los reintegros y las empresas llevaron el asunto a la vía judicial. Alegaron el principio de confianza legítima: sostenían que se habían limitado a aplicar una norma aprobada y vigente, sin responsabilidad alguna en su diseño, y que actuaron confiando en su legalidad. Ese principio, una de las piedras angulares del derecho administrativo europeo, protege al administrado que actúa de buena fe al amparo de una norma que después resulta anulada o modificada.
El TJUE zanja el litigio en junio de 2025
Tanto la Comisión Europea como el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) terminaron dando la razón a las empresas en ese punto, matizando el alcance de la recuperación exigida. La sentencia del TJUE del 26 de junio de 2025 puso fin a un litigio a tres bandas —Gobierno español, Comisión Europea y multinacionales afectadas— que se prolongó más de dos décadas desde la entrada en vigor del régimen fiscal el 1 de enero de 2002.
El fallo abrió la puerta a que el Estado español devuelva a las multinacionales afectadas los importes que estas habían reintegrado años atrás por su toma de participaciones en empresas extranjeras, más los intereses de demora correspondientes. El giro invierte el flujo de fondos entre Hacienda y las grandes cotizadas del Ibex.
La discrepancia sobre el coste real de la sentencia para las arcas públicas es notable. Hacienda ha provisionado 1.250 millones de euros en las cuentas del Estado y entiende que el montante de las devoluciones será mucho más liviano de lo temido. El diario El País estimó hace un año, a partir de fuentes empresariales, que el coste de la sentencia podría llegar a 8.000 millones de euros, una horquilla que evidencia la incertidumbre que todavía rodea al proceso.
La diferencia entre ambas estimaciones depende de cuántos procedimientos judiciales sigan abiertos y de la velocidad con que la Agencia Tributaria ejecute las devoluciones ya reconocidas. Según fuentes empresariales, aunque la Agencia Tributaria se ha allanado en los litigios pendientes ante los tribunales españoles, algunos de estos procedimientos continúan sin resolverse, lo que hace que la carga de intereses de demora crezca día tras día a costa del erario público.
El caso de Iberdrola: 665 millones en 2017
Las cuentas de Iberdrola correspondientes al ejercicio de 2025 ilustran el funcionamiento práctico de este vaivén regulatorio. La compañía tuvo que reintegrar al Estado 665 millones de euros en 2017, tras la recalificación europea del régimen: 576 millones correspondientes a los beneficios fiscales disfrutados y 89 millones en concepto de intereses de demora. Ocho años después, la sentencia del TJUE le reconoce el derecho a recuperar ese dinero, con unos cálculos que a cierre de 2025 situaban la cantidad reclamable en 780 millones de euros, una cifra que hoy sería superior por la acumulación de nuevos intereses.
El episodio se inscribe en la tensión entre el Ejecutivo de Pedro Sánchez y las grandes compañías del Ibex en materia fiscal, en un contexto en el que el Gobierno ha impulsado en los últimos ejercicios distintas figuras tributarias dirigidas a incrementar la contribución de las grandes empresas, desde el gravamen a la banca hasta figuras energéticas extraordinarias. La obligación de devolver ahora fondos que en su día se reclamaron como recuperación de ayudas ilegales añade una capa de complejidad a esa estrategia recaudatoria.
El asunto proyecta un precedente sobre cómo Bruselas fiscaliza los incentivos fiscales nacionales cuando pueden distorsionar la competencia dentro del mercado único, una vigilancia que en paralelo ha marcado otros frentes de la política económica europea, como la reciente reforma de la contratación pública comunitaria para primar la innovación europea, donde la Comisión trata de equilibrar el fomento de sus propias empresas con las reglas de competencia que rigen el mercado interior.
El control de las ayudas de Estado por la Comisión Europea, competencia recogida en los tratados desde el Tratado de Roma de 1957, ha obligado en las últimas décadas a los Estados miembros a recuperar incentivos fiscales considerados ilegales, con procesos que se prolongan años en los tribunales de Luxemburgo antes de fijar quién asume finalmente la factura. El caso español encaja en esa larga tradición de litigios sobre la frontera entre política industrial nacional y competencia comunitaria.
Hacienda ha comenzado ya a ejecutar las devoluciones reconocidas tras la resolución del TJUE de junio de 2025, aunque el coste final para las arcas públicas dependerá de cuántos procedimientos sigan pendientes de resolución en los tribunales españoles y del ritmo con que la Agencia Tributaria los liquide, mientras los intereses de demora siguen acumulándose.
