La comisaria europea de Startups, Ekaterina Zaharieva, resumió el propósito de la reforma tras la aprobación de la norma por el Colegio de Comisarios: "Confía en nuestros innovadores y construye el futuro de Europa con ellos". Según la comisaria, la nueva legislación pretende resolver un problema estructural que la propia Comisión reconoce desde hace años: Europa se presenta como referente mundial en investigación científica de alta calidad, pero no logra convertir esa ventaja en éxito comercial dentro de su propio mercado interior con la misma eficacia que sus competidores.
Zaharieva defendió la contratación pública conjunta como respuesta a esa brecha. "Las tecnologías clave son demasiado caras para que cada Estado miembro las desarrolle por sí solo", explicó la comisaria. El razonamiento de la Comisión es que ningún país europeo dispone individualmente de un mercado lo bastante grande como para generar la demanda necesaria que haga rentables las inversiones en tecnologías de alto riesgo, de modo que solo la agregación de la demanda a escala continental puede sostener proyectos que hoy quedan a medio camino entre el laboratorio y el mercado.
Menos precio, más calidad e impacto en las licitaciones
El cambio de mayor calado afecta a la manera en que las administraciones adjudican contratos de investigación y desarrollo. Hasta ahora, el precio ha sido con frecuencia el criterio decisivo en las licitaciones públicas europeas, una práctica que, según el diagnóstico de la Comisión, penaliza a las soluciones más innovadoras —normalmente más caras en sus fases iniciales— frente a alternativas ya maduras y más baratas, aunque tecnológicamente menos ambiciosas.
La reforma introduce una ponderación mínima obligatoria del 50% para criterios de calidad en las licitaciones de I+D, y de al menos un 15% específicamente vinculado al impacto de la innovación. En la práctica, esto significa que el precio pasa a ser, como máximo, un tercio del peso total en la decisión de adjudicación, un giro que desplaza el centro de gravedad de la contratación pública desde el coste inmediato hacia la capacidad tecnológica y el potencial de transformación de cada propuesta.
Antes de lanzar una licitación de este tipo, las autoridades deberán realizar consultas de mercado anunciadas públicamente, un trámite pensado para ajustar los pliegos a las capacidades reales de las tecnologías disponibles y evitar que requisitos administrativos excesivamente rígidos terminen excluyendo, por la puerta de atrás, a las soluciones más innovadoras. La compra pública de servicios de I+D deberá tramitarse íntegramente por medios digitales, a través de herramientas como el European Business Wallet y otros sistemas interoperables entre administraciones.
El nuevo marco estructura los contratos de innovación en tres fases sucesivas: investigación fundamental, investigación industrial y desarrollo experimental. El diseño obedece a una lógica de reducción progresiva del riesgo, de manera que las empresas solo avanzan a la siguiente etapa si han demostrado resultados suficientes en la anterior. El texto normativo sostiene que este esquema permitirá reducir el número de contratistas después de cada fase, concentrando los recursos públicos en las soluciones que vayan acreditando mayor viabilidad tecnológica.
En la práctica, el modelo favorece la adjudicación inicial simultánea a varios proveedores, una fórmula orientada a evitar la dependencia tecnológica de un único suministrador y a mantener abiertas distintas alternativas durante las primeras fases del desarrollo. Es un esquema que recuerda, salvando las distancias, al empleado por agencias como DARPA en Estados Unidos, que desde los años sesenta financia en paralelo múltiples equipos de investigación antes de decantarse por las tecnologías más prometedoras.
Uno de los puntos más relevantes de la reforma es el reparto de la propiedad intelectual generada durante los proyectos financiados con fondos públicos. Como norma general, las empresas contratistas conservarán la titularidad de esos derechos, lo que en teoría facilita que puedan comercializar y escalar posteriormente sus desarrollos, incluido fuera de la Unión. A cambio, las administraciones que hayan financiado los proyectos obtendrán acceso y licencias gratuitas de uso para sus propias necesidades.
Este equilibrio —propiedad privada de la innovación, uso público gratuito— busca resolver una tensión clásica en la financiación pública de tecnología: sin garantías de explotación comercial, las empresas europeas han tendido a mostrarse reticentes a participar en programas públicos de I+D, mientras que sin acceso gratuito para las administraciones la inversión de fondos públicos corre el riesgo de no traducirse en beneficios tangibles para los contribuyentes que la sufragaron.
Una brecha que arrastra la Unión desde hace años
El diagnóstico que sustenta esta reforma no es nuevo. El informe sobre competitividad europea elaborado por el expresidente del Banco Central Europeo Mario Draghi, presentado en 2024 por encargo de la propia Comisión, ya alertaba de que la Unión invierte una proporción de su PIB en investigación y desarrollo inferior a la de Estados Unidos y de que buena parte del talento y las patentes generadas en suelo europeo terminan comercializándose o financiándose fuera de sus fronteras.
La contratación pública representa una parte muy relevante del PIB de la Unión, lo que la convierte en una palanca potencialmente decisiva para orientar la demanda hacia tecnología europea si los Veintisiete logran coordinar sus criterios de adjudicación. Hasta ahora, la fragmentación de los mercados nacionales de contratación ha sido señalada reiteradamente como uno de los obstáculos principales para que las empresas tecnológicas europeas alcancen la escala necesaria para competir con los grandes actores estadounidenses o chinos.
El nuevo Reglamento de Innovación se enmarca en el esfuerzo de la Comisión presidida por Ursula von der Leyen por reforzar la autonomía tecnológica europea, una prioridad que ha ganado peso político en un contexto de tensiones comerciales con Washington y creciente competencia de Pekín en sectores estratégicos como los semiconductores, las baterías o la inteligencia artificial. Programas previos como Horizonte Europa o el Consejo Europeo de Innovación ya perseguían objetivos similares, aunque con resultados desiguales.
La aplicación de ambas normas deberá completar ahora su recorrido institucional en el Parlamento Europeo y el Consejo, donde previsiblemente los Estados miembros debatirán el margen de maniobra que conservan para trasladar estos criterios a sus respectivas legislaciones nacionales de contratación. La Comisión no ha precisado por el momento un calendario definitivo para la entrada en vigor efectiva de las nuevas reglas en los procesos de licitación de los Veintisiete.
