El MRR y el sistema de hitos: cómo funciona el grifo europeo
El Mecanismo de Recuperación y Resiliencia fue creado mediante el Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo, y no distribuye fondos mediante transferencias automáticas sino a través de un sistema de hitos y objetivos —milestones and targets en la jerga institucional— que cada Estado miembro debe acreditar ante la Comisión antes de cobrar cada tramo. España presentó en su PRTR un total de 416 hitos y objetivos distribuidos a lo largo de los seis pagos previstos. El modelo obedece a una lógica deliberada: el Ejecutivo comunitario quiso evitar que los 723.800 millones de euros movilizados a escala europea —de los que 163.000 millones corresponden a subvenciones directas y el resto a préstamos, según datos de la propia Comisión Europea a cierre de 2023— se convirtieran en transferencias incondicionadas al estilo de los fondos estructurales tradicionales.
España es el segundo mayor beneficiario del instrumento, por detrás de Italia, cuyo plan asciende a 191.500 millones de euros según la Comisión Europea. El PRTR español contempla 163.000 millones en ayudas directas no reembolsables, además de una línea de préstamos que el Gobierno ha utilizado con más contención que Roma. Cada desembolso exige que la Comisión emita una evaluación positiva en un plazo máximo de dos meses desde la solicitud formal del Estado miembro, con posibilidad de extensión a tres meses en casos de especial complejidad, conforme al artículo 24 del mismo Reglamento.
Los 537 millones retenidos: la retención parcial prevista en el Reglamento
La retención de 537 millones no constituye una sanción en sentido estricto, sino la aplicación literal del artículo 24 del Reglamento MRR, que faculta a la Comisión a desembolsar de forma parcial cuando solo una parte de los hitos asociados a un tramo se considera satisfecha. La Comisión no había detallado públicamente, en el momento de redactar esta información, la lista exhaustiva de los hitos pendientes, pero fuentes comunitarias señalan que al menos uno de los escollos identificados guarda relación con la situación del personal interino en la Administración Pública española, un expediente que Bruselas lleva vigilando desde hace más de una década.
El mecanismo de retención parcial ha sido utilizado por la Comisión con otros Estados miembros del MRR. En el caso italiano, Bruselas aplicó también retenciones en desembolsos intermedios ante retrasos en la implantación de reformas estructurales, lo que generó una negociación prolongada entre Roma y el Ejecutivo comunitario durante 2023. El precedente ilustra que las retenciones no son excepcionales, sino un instrumento habitual de presión que la Comisión activa cuando detecta cumplimiento parcial, y que puede resolverse en tramos posteriores si el Estado acredita la satisfacción de los hitos pendientes.
El expediente interinos: más de una década de contencioso entre Madrid y Bruselas
La raíz del bloqueo más longevo tiene nombre propio: la Directiva 1999/70/CE, relativa a los contratos de trabajo de duración determinada, cuya transposición plena y efectiva en el ámbito del empleo público español sigue siendo objeto de litigio. La Comisión abrió el procedimiento de infracción número 2014/4231 contra España hace más de diez años, y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha dictado en los últimos ejercicios varias sentencias que obligan a equiparar las condiciones laborales de los interinos de larga duración con las de los funcionarios de carrera, incluyendo la indemnización por cese. El Gobierno respondió con la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, que estableció plazos para estabilizar las plazas ocupadas por interinos mediante procesos de consolidación.
Sin embargo, la Comisión Europea ha advertido al Gobierno de Sánchez de que la aplicación práctica de esa ley sigue siendo insuficiente para dar por cerrado el expediente. Las administraciones autonómicas y locales, que gestionan la mayor parte del empleo público interino en España, han avanzado a ritmos desiguales en los procesos de estabilización, lo que dificulta la acreditación ante Bruselas de un cumplimiento homogéneo. El Gobierno central ha sostenido que la norma satisface las exigencias europeas, pero la Comisión no ha dado por válida esa lectura en su totalidad, de ahí que el asunto figure entre los hitos pendientes que explican, al menos en parte, la retención de los 537 millones.
Antecedente histórico: del rescate griego al primer eurobono de emergencia
Para calibrar la excepcionalidad del MRR conviene remontarse a la crisis de deuda soberana de 2010-2012, cuando la Unión Europea careció de un instrumento común de emisión de deuda y la respuesta se articuló a través del Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (FEEF) y el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), con condicionalidades macroeconómicas que en el caso griego derivaron en ajustes fiscales de una severidad sin precedentes en Europa desde la posguerra. España solicitó en 2012 una línea de asistencia financiera del MEDE de hasta 100.000 millones de euros para recapitalizar su sistema bancario —una intervención parcial que no implicó un rescate soberano completo, pero que supuso la supervisión directa de la troika sobre el sector financiero español—. Ese episodio marcó un límite político que los Gobiernos posteriores han utilizado como referencia para evaluar el coste de perder el acceso fluido a los fondos europeos.
La pandemia de covid-19 rompió ese molde. En julio de 2020, el Consejo Europeo alcanzó el acuerdo conocido como Next Generation EU, que por primera vez en la historia de la integración europea autorizó a la Comisión a endeudarse en los mercados en nombre del conjunto de la UE para financiar transferencias a los Estados miembros. España, que en 2020 registró una caída del PIB del 10,8% según el INE —la mayor contracción anual desde que existen series estadísticas comparables—, negoció una posición de beneficiaria neta que el Gobierno Sánchez presentó como un éxito diplomático. El primer pago llegó en agosto de 2021.
Los 300 millones desbloqueados: regularización retroactiva de hitos ya cerrados
Junto al sexto tramo, la Comisión aprobó el desembolso de 300 millones de euros retenidos de pagos previos, al haber quedado finalmente acreditados los hitos correspondientes. Este mecanismo de regularización retroactiva está expresamente previsto en el Reglamento MRR: cuando un Estado demuestra, con posterioridad al plazo ordinario, que un hito se ha cumplido, la Comisión puede incluir el importe asociado en el siguiente desembolso. En términos acumulados, y a falta de confirmación oficial de la Comisión sobre la cifra exacta tras este sexto pago, España lleva recibidos desde el inicio del plan decenas de miles de millones en subvenciones directas del MRR.
El desbloqueo de esos 300 millones implica que Bruselas ha validado reformas concretas cuya tramitación generó tensión política en Madrid. Entre los hitos de tramos anteriores figuraban medidas vinculadas a la reforma laboral de 2021 —cuya constitucionalidad fue avalada por el Tribunal Constitucional en 2023—, el despliegue de la agenda digital y determinadas inversiones en transición energética asociadas al cierre de centrales de carbón. La validación retroactiva refuerza la posición del Gobierno ante sus socios parlamentarios, que han cuestionado en varias ocasiones el ritmo de ejecución del PRTR.
España en el mapa europeo del NextGen: ejecución desigual entre socios
La ejecución de los planes nacionales de recuperación ha evolucionado de forma notablemente desigual entre los Estados miembros. Según el Panel de Recuperación y Resiliencia de la Comisión Europea, actualizado en el primer trimestre de 2024, la tasa de absorción efectiva —porcentaje de fondos aprobados que se ha traducido en gasto real certificado— varía de forma significativa entre países. España se sitúa en una posición intermedia, con niveles de certificación que el Gobierno defiende como superiores a la media europea. La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) advirtió sin embargo en su informe de seguimiento del PRTR de octubre de 2023 de que una parte relevante del gasto asociado al plan corresponde a proyectos que las administraciones habrían ejecutado con o sin el instrumento europeo, lo que pone en cuestión la adicionalidad real exigida por el artículo 9 del Reglamento MRR.
El debate sobre la adicionalidad no es menor en términos de riesgo. El Tribunal de Cuentas Europeo ha publicado informes críticos sobre la verificabilidad de los hitos en varios Estados miembros, alertando de que la falta de trazabilidad entre el gasto certificado y las reformas comprometidas podría derivar en reclamaciones de devolución de fondos en la fase de cierre del plan, prevista para agosto de 2026 según el calendario fijado por la Comisión. Si las auditorías detectan incumplimientos sistemáticos del principio de adicionalidad, las implicaciones para España irían más allá de las retenciones parciales actuales.
Plazos y próximos hitos: lo que ocurre a partir de ahora
España deberá acreditar ante la Comisión el cumplimiento de los hitos que justifican la retención de los 537 millones para poder incorporarlos al séptimo y último desembolso previsto en el PRTR, cuya solicitud formal debe presentarse antes del cierre del plan en agosto de 2026. El calendario es exigente: los hitos vinculados al expediente de interinos requieren no solo una acreditación normativa —que la ley exista— sino una acreditación de ejecución efectiva, lo que obliga a las administraciones autonómicas y locales a completar sus procesos de estabilización y a comunicar los resultados al Gobierno central para que este los traslade a Bruselas.
En paralelo, la Comisión mantiene abierto el procedimiento de infracción 2014/4231 sobre temporalidad en el empleo público, que discurre por una vía autónoma a la del MRR y que podría derivar en multas coercitivas si el Tribunal de Justicia de la UE aprecia incumplimiento reiterado. El Gobierno español no ha hecho público un calendario específico para resolver los hitos pendientes, ni ha concretado qué administraciones autonómicas presentan mayores retrasos en la estabilización de interinos. La Comisión, por su parte, tiene la facultad de reducir el importe del séptimo tramo si los hitos no se acreditan dentro de los plazos reglamentarios, sin que quepa prórroga una vez superada la fecha límite de agosto de 2026.
