El Anexo 31 fue creado para dar seguimiento presupuestario a los compromisos que el gobierno federal contrajo en materia de cuidados, un pendiente que organizaciones civiles y especialistas señalan como estructural. Su segundo ejercicio, sin embargo, llega con menos dinero que el primero, en un contexto en que el margen fiscal del gobierno federal se ha estrechado de forma notable.
"No vemos en este presupuesto una consolidación de la sociedad de cuidados. Si bien hay algunos ramos administrativos que se incluyen en este anexo, no hay recursos adicionales que puedan consolidar una sociedad", indicó Sunny Villa Juárez, directora de Fortalecimiento y Administración del Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP).
El anexo está integrado por 31 programas presupuestarios, pero la distribución de los recursos concentra buena parte del gasto en un solo instrumento: la Pensión para el Bienestar de Adultos Mayores, que absorbe 29.6% del total propuesto. Como consecuencia, la Secretaría de Bienestar es la dependencia que más recursos concentra del Anexo 31, con 50.6% del presupuesto.
Para Villa Juárez, este patrón revela un problema de fondo en el diseño de la política de cuidados. "Estos recursos se concentran en los programas del bienestar que son básicamente una transferencia monetaria, es decir, le estamos trasladando la responsabilidad a las familias bajo el supuesto de que el dinero que se les transfiere es suficiente para cuidar", aseveró la investigadora del CIEP.
La observación apunta a una diferencia conceptual: un sistema nacional de cuidados, tal como lo entienden buena parte de las organizaciones especializadas, implica infraestructura de cuidado directo —estancias, centros de día, personal capacitado— y no únicamente transferencias monetarias a los hogares para que estos resuelvan la necesidad por su cuenta.
El tamaño de la brecha fiscal
La discusión ocurre en un escenario de recursos escasos. Según estimaciones de organizaciones especializadas, implementar un sistema nacional de cuidados costaría alrededor de 1.4% del Producto Interno Bruto, es decir, 551,871 mdp, una cifra superior a lo que el PPEF 2027 propone para la totalidad del Anexo 31.
El problema no es exclusivo de los cuidados: de acuerdo con el CIEP, ocho de cada 10 pesos que el gobierno federal gastará el próximo año ya están comprometidos en gasto ineludible, lo que deja un margen reducido para atender necesidades adicionales en salud, educación, seguridad y cuidados. Esa rigidez explica en parte por qué un anexo recién creado para atender un compromiso explícito termina con menos recursos que el año anterior.
La organización México ¿Cómo Vamos? planteó el asunto desde una óptica económica. "Un Sistema Nacional de Cuidados no solo constituye una política social, también puede ser una política económica y laboral, al ampliar la participación de las mujeres, facilitar su acceso al empleo formal y aprovechar mejor el capital humano del país", señaló la organización.
El mismo estrechamiento fiscal aparece en otros frentes del gasto público. Un análisis reciente advirtió que Pemex y CFE requieren capital privado para cumplir sus planes de inversión a 2030, un diagnóstico de compromisos que superan la capacidad de las finanzas públicas para atenderlos sin recursos adicionales, la misma limitación que el CIEP identifica en los cuidados.
Cuarenta horas de trabajo no remunerado
Los datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi) dimensionan por qué el sistema de cuidados se convirtió en una demanda prioritaria de las organizaciones de mujeres. Las mujeres mexicanas destinan en promedio 40.9 horas a la semana al trabajo no remunerado, frente a 19.5 horas de los hombres, una brecha de más del doble. En conjunto, ese trabajo equivale a 23.9% del PIB nacional, según el mismo instituto.
La Encuesta Nacional para el Sistema de Cuidados (ENASIC) 2022 documentó que en México hay 31.7 millones de personas que ejercen labores de cuidado, de las cuales 75.1% son mujeres. Esa proporción explica por qué las organizaciones insisten en enmarcar el Anexo 31 no solo como gasto social, sino como una herramienta con potencial para modificar la participación laboral femenina.
El precedente de la política social basada en transferencias es amplio en México: desde el Progresa creado en 1997, ampliado como Oportunidades y después Prospera, hasta las pensiones no contributivas que la actual administración elevó a rango constitucional, el gasto se ha canalizado de forma preponderante hacia entregas monetarias directas a los hogares, el modelo que el CIEP cuestiona como sustituto insuficiente de un sistema de cuidados con infraestructura propia.
El PPEF 2027 será discutido y, en su caso, modificado por la Cámara de Diputados durante el periodo ordinario, dentro de la aprobación del paquete económico para el próximo ejercicio fiscal. Las cifras del Anexo 31 propuestas por el Ejecutivo federal quedan sujetas a ese proceso en San Lázaro, donde el CIEP y México ¿Cómo Vamos? han insistido en ampliar los recursos destinados a la consolidación del sistema nacional de cuidados.