El fenómeno de El Niño, que se manifiesta con periodicidad irregular en el Pacífico tropical y altera los patrones de lluvia en el istmo, ha sido documentado históricamente en Panamá por sus efectos sobre la agricultura del Arco Seco —que comprende zonas de las provincias de Coclé, Herrera, Los Santos y parte de Veraguas— y sobre los niveles del lago Gatún, determinantes para el calado de los buques que transitan la vía interoceánica administrada por la Autoridad del Canal de Panamá (ACP). El episodio de sequía severa registrado entre 2023 y 2024 obligó a la ACP a restringir el número de tránsitos diarios, una medida con repercusión directa sobre los ingresos que el Canal transfiere al Tesoro Nacional.
El debate público, según esos mismos análisis técnicos, se habría concentrado casi exclusivamente en esas dos dimensiones —pérdidas agrícolas y operación canalera— dejando en un segundo plano una causa estructural: la ausencia de un modelo de ordenamiento territorial que integre de forma obligatoria la variable climática en los planes de uso del suelo que corresponde aprobar a los municipios y, en última instancia, coordinar con el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (Miviot).
La provincia de Panamá, Panamá Oeste y Colón han registrado en las últimas décadas un crecimiento urbano de alta densidad, con escasa incorporación de áreas verdes públicas. Ese patrón de expansión, impulsado en gran medida por el desarrollo inmobiliario, intensificaría el llamado efecto de isla de calor urbana durante las fases cálidas del fenómeno, con temperaturas percibidas más altas en zonas de alta densidad constructiva y baja cobertura arbórea, un efecto documentado en distintas ciudades de América Latina por organismos como la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
Del Arco Seco a la caída del flujo base
En el interior del país, particularmente en el Arco Seco, la deforestación histórica y la pérdida de cobertura vegetal habrían reducido la capacidad natural del suelo para retener agua durante los periodos de lluvia, lo que se traduce en una caída del flujo base de los ríos —el caudal mínimo que mantienen los cauces incluso en época seca— durante los episodios de El Niño. Esa fragilidad hídrica, sumada a la presencia de lotes baldíos y tierras agrícolas subutilizadas sin zonas de amortiguamiento, incrementaría el riesgo de incendios de vegetación, un fenómeno recurrente que cada año moviliza al Sistema Nacional de Protección Civil (Sinaproc) en las provincias centrales.
El marco legal panameño contempla desde 2006 la Ley General de Ambiente y su desarrollo posterior en normas de ordenamiento territorial que facultan a los municipios, en coordinación con el Miviot, a elaborar planes de ordenamiento territorial (POT) que regulen los usos del suelo urbano y rural. No obstante, los especialistas consultados sostienen que la implementación de estos planes ha sido desigual entre corregimientos y distritos, con vacíos normativos que permiten la expansión inmobiliaria o agrícola sin una evaluación previa de su impacto sobre cuencas hidrográficas y zonas de recarga acuífera.
El antecedente más citado por urbanistas panameños al hablar de desorden territorial es el crecimiento de la ciudad de Panamá durante las últimas tres décadas, cuando la expansión hacia Panamá Oeste y Panamá Este avanzó con mayor rapidez que la capacidad de los municipios para dotar de infraestructura de drenaje, áreas verdes y equipamiento urbano a los nuevos asentamientos, un patrón que organismos como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) han señalado en distintos informes sobre urbanización en Centroamérica.
Frente a este diagnóstico, los especialistas plantean que Panamá cuenta con condiciones favorables para liderar un cambio de modelo en la región: su posición geográfica, su biodiversidad y la capacidad técnica instalada en instituciones como el Ministerio de Ambiente y el Instituto Nacional de Estadística y Censo (INEC), que dispone de información territorial susceptible de integrarse en la planificación municipal. La propuesta central consiste en incorporar de manera obligatoria en los POT criterios de infraestructura verde, sistemas urbanos de drenaje sostenible y delimitación estricta de zonas de recarga acuífera.
En el ámbito rural, la recomendación técnica apunta a orientar el uso del suelo hacia la aptitud agroecológica de cada región y a proteger de forma integral las microcuencas que abastecen tanto a comunidades como a sistemas de riego agrícola, una medida que, según los especialistas consultados, reduciría la vulnerabilidad de los productores del Arco Seco frente a episodios futuros de variabilidad climática y fortalecería la seguridad hídrica del país.
La discusión sobre ordenamiento territorial no es ajena a la Asamblea Nacional, donde en distintos periodos legislativos se han presentado iniciativas vinculadas a la gestión de riesgos y al uso del suelo, aunque ninguna ha alcanzado hasta ahora un tercer debate que consolide un marco unificado y de cumplimiento obligatorio para todos los municipios del país. El Órgano Ejecutivo, por su parte, mantiene la coordinación de la política nacional de ordenamiento territorial a través del Miviot, en articulación con los municipios, autoridad competente para aprobar los planes locales.
Las próximas fases de El Niño, cuya recurrencia según registros históricos del Pacífico tropical oscila entre dos y siete años, volverán a poner a prueba la capacidad de respuesta institucional. El desafío pendiente, señalan los especialistas, es que la actualización de los planes de ordenamiento territorial municipal deje de responder únicamente a la presión del desarrollo inmobiliario y la expansión agrícola, y pase a incorporar de forma sistemática la variable climática como criterio de aprobación, algo que hasta el momento no constituye un requisito uniforme en todo el territorio nacional.