España lleva más de seis años consecutivos sin aprobar unos Presupuestos Generales del Estado nuevos, la racha más prolongada desde la restauración democrática. Los últimos cuentas vigentes son los de 2023, prorrogados automáticamente al no existir mayoría parlamentaria suficiente para sustituirlos. Desde la Transición, el país ha recurrido a la prórroga presupuestaria en una decena de ejercicios, según el registro del Ministerio de Hacienda, lo que convierte este mecanismo en un instrumento ordinario del sistema político español, aunque la Constitución lo concibió como solución de emergencia.
El punto de partida: el techo de gasto no financiero
El proceso presupuestario no arranca con el proyecto de ley, sino con un paso previo y vinculante: la aprobación del límite de gasto no financiero del Estado. El Gobierno fija esa cifra en Consejo de Ministros y la somete a votación del Pleno del Congreso de los Diputados, tal como establece el artículo 30 de la Ley Orgánica 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Ese techo actúa como marco máximo dentro del cual deben encajar todas las partidas del proyecto. Si el Congreso lo rechaza —como ocurrió en febrero de 2019, cuando el pleno tumbó el techo propuesto por el entonces Gobierno de Pedro Sánchez— el Ejecutivo queda bloqueado para presentar un proyecto y la prórroga de las cuentas anteriores se convierte en el escenario inmediato.
El techo de gasto aprobado para 2023 ascendió a 198.221 millones de euros, según datos del Ministerio de Hacienda publicados en el BOE de marzo de 2022, un 7,8% más que el límite del ejercicio anterior. La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) advirtió en su informe de abril de 2022 que ese incremento suponía un riesgo para el cumplimiento de los objetivos de déficit comprometidos con Bruselas, entonces fijados en el 3,9% del PIB para ese año.
La presentación del proyecto y los plazos constitucionales
Una vez fijado el techo, el artículo 134.3 de la Constitución Española de 1978 obliga al Gobierno a presentar el proyecto de Presupuestos Generales del Estado ante el Congreso antes del 1 de octubre del año anterior al que se presupuesta. Ese plazo ha sido incumplido en varias ocasiones sin consecuencia jurídica directa, dado que la Carta Magna no establece sanción expresa por la demora, según señala la doctrina constitucionalista recogida en los comentarios al artículo 134 de la obra colectiva editada por el Tribunal Constitucional. El proyecto se publica en el Boletín Oficial de las Cortes Generales y abre un periodo de enmiendas.
Las enmiendas a la totalidad: el primer filtro político
El primer examen político del proyecto en el Congreso son las enmiendas a la totalidad, que pueden presentar los grupos parlamentarios con alternativa de texto completo o con petición de devolución al Gobierno. Si el Pleno aprueba una enmienda de devolución, el proyecto regresa al Ejecutivo y la tramitación queda paralizada. Este trámite, regulado en el Reglamento del Congreso de los Diputados (artículos 110 y siguientes), ha sido el escollo definitivo en varias ocasiones: los presupuestos de 2019 fueron rechazados en el Congreso en febrero de ese año con 191 votos en contra frente a 158 a favor, según el acta de la sesión plenaria del 13 de febrero de 2019 publicada en el Diario de Sesiones. Ese rechazo precipitó la convocatoria de elecciones generales.
Superado el debate de totalidad, el proyecto se remite a la Comisión de Presupuestos, integrada por diputados de todos los grupos. Allí se debaten y votan miles de enmiendas parciales —el proyecto de 2023 acumuló más de 7.000 enmiendas parciales presentadas por los grupos parlamentarios, según datos de la Secretaría General del Congreso—, un proceso que puede prolongarse varios meses. Cada sección ministerial se examina en ponencia antes de elevarse al pleno de la comisión, y posteriormente al Pleno de la Cámara para su votación final. Tras el Congreso, el texto pasa al Senado, que dispone de dos meses para introducir enmiendas o vetos, según el artículo 134.6 de la Constitución.
La prórroga automática: funcionamiento y límites
Cuando el 31 de diciembre llega sin que el Congreso haya aprobado unas cuentas nuevas, el artículo 134.4 de la Constitución activa la prórroga automática de los presupuestos del ejercicio anterior. La prórroga no requiere ningún acto expreso del Gobierno ni del Parlamento: opera por ministerio de la ley. Sus efectos son inmediatos y severos: congela las partidas de gasto en los niveles del último presupuesto aprobado, impide la creación de nuevos programas con dotación propia y limita la capacidad del Ejecutivo para redirigir recursos hacia políticas no contempladas en las cuentas prorrogadas. El Banco de España advirtió en su Informe Anual 2023 que la prolongada prórroga presupuestaria reduce la capacidad de estabilización fiscal del Estado y dificulta la adaptación del gasto a los ciclos económicos.
El precedente histórico más relevante en el derecho comparado europeo es el de Italia, que entre 2011 y 2013 operó con presupuestos en régimen de esercizio provvisorio durante varios meses consecutivos, según recoge Eurostat en su análisis de marcos fiscales nacionales publicado en 2014. En España, la prórroga más larga del periodo democrático fue la que mantuvo vigentes los presupuestos de 2018 hasta 2022 —cuatro ejercicios consecutivos—, una situación sin precedentes desde la aprobación de la Constitución de 1978 y que la AIReF calificó en su Informe de Evaluación Presupuestaria de 2021 como «un factor de rigidez estructural del gasto público».
Posiciones de las partes y debate institucional
El Gobierno de coalición PSOE-Sumar defendió en la presentación de los Presupuestos de 2023 que las cuentas recogían el mayor esfuerzo inversor en servicios públicos desde la crisis de 2008, con un incremento del gasto social del 8,3% respecto al ejercicio anterior, según el documento de presentación del proyecto remitido al Congreso en octubre de 2022. El Partido Popular sostuvo, por su parte, que el proyecto era inviable sin los apoyos parlamentarios necesarios y advirtió de que su tramitación encubría una negociación política con fuerzas independentistas. Por su parte, ERC y Junts señalaron que cualquier acuerdo presupuestario debía incluir contrapartidas en materia de financiación singular para Cataluña, condición que el Gobierno no aceptó en los términos planteados, según declaraciones de sus portavoces parlamentarios recogidas por el Diario de Sesiones del Congreso.
La AIReF, en su función de organismo de supervisión fiscal independiente establecida por la Ley Orgánica 6/2013, señaló en su Informe sobre los Presupuestos de 2023 que las proyecciones de ingresos presentaban un «sesgo optimista» respecto a las previsiones del Banco de España y de la Comisión Europea, que situaban el crecimiento del PIB para ese ejercicio entre el 1,1% y el 1,4%, frente al 2,1% manejado por el Ejecutivo. El Ministerio de Hacienda rechazó esa valoración y defendió la solidez del cuadro macroeconómico.
Plazos y escenarios para un nuevo ciclo presupuestario
Para que España cuente con unos Presupuestos Generales del Estado nuevos antes del 1 de enero de 2026, el Gobierno debería presentar el proyecto ante el Congreso antes del 1 de octubre de 2025, conforme al mandato del artículo 134.3 de la Constitución. Ese plazo exige que el techo de gasto no financiero sea aprobado por el Pleno del Congreso con carácter previo, previsiblemente en el primer semestre de 2025. Si el Ejecutivo no logra los apoyos necesarios para ese primer voto —o si las enmiendas a la totalidad prosperan en otoño—, los presupuestos de 2023 continuarán prorrogados un ejercicio más, consolidando una inercia de gasto que el Banco de España calculó en su Boletín Económico de enero de 2024 que acumula ya una desviación del 12% respecto al gasto estructuralmente óptimo según los modelos de la institución.
