La controversia no gira en torno a la conveniencia de renovar un sector que hoy alberga antiguos hangares, instalaciones en desuso de la División Canalera del MOP y dependencias de la Policía Nacional deterioradas con los años, sino sobre la legalidad del cambio de vocación que implicaría el proyecto tal como ha sido presentado por el Órgano Ejecutivo.
La Ley 21 de 1997 aprobó el Plan Regional para el Desarrollo de la Región Interoceánica y el Plan General de Uso, Conservación y Desarrollo del Área del Canal, los instrumentos normativos que desde entonces rigen el destino de los terrenos revertidos a Panamá tras la salida de las bases militares y la administración canalera de Estados Unidos. Esa normativa clasifica el territorio en categorías específicas: áreas verdes protegidas, zonas rurales, urbanas, residenciales, de uso mixto y de generación de empleo, esta última pensada para actividades industriales, logísticas y de apoyo a las operaciones del Canal de Panamá.
El polígono donde se ubicaría el Distrito Metropolitano de Albrook, de acuerdo con los especialistas consultados, corresponde precisamente a esa categoría de generación de empleo, no a la de uso mixto que el MOP pretende aplicarle. El Anexo II del Plan General establece que esas áreas deben destinarse a facilitar la creación de negocios, maximizar la infraestructura existente y promover actividades productivas, logísticas e industriales, así como instalaciones portuarias, marítimas y aéreas vinculadas a la vía interoceánica.
El director de la Unidad Coordinadora de Infraestructura Pública (UCIP) del MOP, Luis Sosa, explicó que el proyecto se sustentaría en la actualización del Plan Parcial del área de influencia de la Línea 1 del Metro, bajo el concepto de Desarrollo Orientado al Transporte, una figura de planificación urbana que integra vivienda, comercio y oficinas alrededor de estaciones de transporte masivo. Según detalló, el plan contempla reorganizar unas 50 hectáreas de terrenos estatales, de las cuales 38 se ubican detrás de la estación de Albrook.
La primera fase del proyecto, precisó Sosa, abarcaría ocho hectáreas e incluiría nuevas vías, espacios comerciales, áreas gastronómicas y la futura Ciudad Gubernamental, un complejo destinado a concentrar oficinas del Estado que hoy operan dispersas en distintos puntos de la capital.
La objeción de los urbanistas
El arquitecto y especialista en planificación urbana Gerónimo Spitia sostuvo que ese sector fue reservado expresamente para actividades vinculadas al funcionamiento del Canal. "En esta área se le asignó la política de uso de suelo para generación de empleo. Eso significa actividades como industrias, oficinas de empresas y centros logísticos de operación", afirmó. A su juicio, el proyecto tal como se ha planteado desaprovecha el potencial económico del área al priorizar un centro urbano en lugar de fortalecer un polo logístico y de empleo con el peso estratégico que la propia ley le confirió.
El planificador urbano Álvaro Uribe, por su parte, centró su objeción en el procedimiento. Sostuvo que la Ley 21 sí contempla un polígono de uso mixto en Albrook, donde actualmente se ubican el Tribunal Electoral, instalaciones de la Policía Nacional y parte de la infraestructura del Metro, pero que el resto del polígono, el reservado para generación de empleo, no puede reclasificarse por vía administrativa. Cualquier modificación de la vocación del área, indicó, deberá ajustarse a los procedimientos establecidos en la Ley 21 y, en su caso, promover una reforma legal.
Esa distinción es la que separa jurídicamente ambas posturas: mientras el MOP sostiene que el Desarrollo Orientado al Transporte y los usos mixtos caben dentro de las herramientas de planificación urbana previstas al actualizar el Plan Parcial, los urbanistas insisten en que el cambio de uso de suelo de fondo —de generación de empleo a uso mixto con componente comercial— excede lo que un plan parcial puede resolver sin tocar la Ley 21.
La Ley 21 de 1997 no es una norma menor en la arquitectura institucional panameña. Fue la pieza legal que ordenó el marco de desarrollo de las áreas revertidas tras los Tratados Torrijos-Carter de 1977, que fijaron el traspaso del Canal y las áreas adyacentes a manos panameñas, completado el 31 de diciembre de 1999. Desde entonces ha sido el marco de referencia obligado para cualquier intervención en antiguos predios militares o canaleros, y la propia norma remite las reformas de fondo a la vía legislativa por el carácter patrimonial que la reversión tiene para el país.
Organizaciones comunitarias del área han manifestado su interés en que el debate se traslade a instancias de participación ciudadana antes de que el proyecto avance a etapas de contratación, aunque hasta el momento no consta que el MOP haya convocado un proceso formal de consulta pública sobre el cambio de uso de suelo que reclaman los urbanistas.
El MOP no se ha pronunciado sobre la objeción concreta relativa a la categoría de generación de empleo asignada por el Anexo II del Plan General, y su posición se ha centrado en el argumento del Desarrollo Orientado al Transporte como herramienta habilitante dentro del marco urbanístico vigente.
El desenlace de la controversia podría definirse en los próximos meses, en la medida en que el MOP avance con la actualización del Plan Parcial y, eventualmente, con los procesos de licitación para la primera fase de ocho hectáreas. Si urbanistas u organizaciones comunitarias decidieran judicializar el reclamo, la vía previsible sería una acción de inconstitucionalidad ante la Corte Suprema de Justicia o una demanda contencioso-administrativa, argumentando la contradicción entre el proyecto y la clasificación vigente en la Ley 21. Hasta la fecha no consta que se haya presentado formalmente ninguna acción de ese tipo.