La crisis de mayo de 2021, cuando en apenas dos jornadas cruzaron a Ceuta a nado o por el espigón fronterizo miles de personas tras la relajación de los controles marroquíes, dejó una herencia jurídica que sigue vigente cinco años después. El Ejecutivo, también entonces presidido por Pedro Sánchez, ordenó devoluciones inmediatas amparándose en el acuerdo bilateral de 1992 con Rabat, que permite el retorno de personas interceptadas en la frontera en un plazo breve. Aquellas expulsiones fueron recurridas ante los tribunales.
El Tribunal Supremo zanjó la cuestión en dos sentencias de 2021 que fijaron límites claros: cualquier devolución debe garantizar el derecho de audiencia individual del migrante, de modo que no caben expulsiones colectivas o automáticas por el mero hecho de haber entrado de forma irregular en un momento de crisis. El alto tribunal recordó que España está sujeta al Convenio Europeo de Derechos Humanos y a la jurisprudencia del Tribunal de Estrasburgo, que en el caso N.D. y N.T. contra España, resuelto por la Gran Sala en 2020, avaló los rechazos en frontera solo bajo condiciones muy restrictivas.
La segunda resolución, referida específicamente a los menores extranjeros no acompañados, obliga a determinar primero su edad mediante pruebas médicas contrastadas y, confirmada la minoría de edad, a tramitar su caso conforme a la Ley Orgánica 1/1996 de Protección Jurídica del Menor, que antepone el interés superior del niño a cualquier consideración de control migratorio. Un menor no puede ser devuelto de forma sumaria: su situación debe resolverse mediante un procedimiento tutelado por la Fiscalía y los servicios de protección de la comunidad autónoma correspondiente.
Fuentes del Ministerio del Interior explican que ese doble condicionante judicial —individualización del caso adulto y protección reforzada del menor— multiplica los plazos y los recursos para ejecutar cualquier devolución masiva. En la práctica, cada expediente requiere una resolución motivada, notificada al interesado, con posibilidad de recurso ante los juzgados de lo contencioso-administrativo, lo que puede alargar el proceso durante meses o años si media impugnación.
El compromiso de devolver a todos los migrantes irregulares llegados a Ceuta, planteado como respuesta a la presión política tras nuevos episodios de tensión fronteriza, choca así con un marco normativo que no ha sido modificado desde 2021. Fuentes gubernamentales reconocen que cualquier cambio legislativo dirigido a agilizar los plazos exigiría una mayoría parlamentaria hoy inexistente y podría colisionar de nuevo con los estándares del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
El derecho de asilo reduce el universo de personas retornables
Uno de los elementos que más complica la devolución generalizada es el derecho de asilo. Según la Ley 12/2009 reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, cualquier persona que exprese en territorio español, incluida la frontera, su intención de solicitar protección internacional tiene derecho a que su solicitud sea admitida a trámite y estudiada por la Oficina de Asilo y Refugio, dependiente de Interior. Mientras el expediente está en curso, el solicitante no puede ser devuelto ni expulsado, conforme al principio de no devolución recogido en la Convención de Ginebra de 1951.
Esto implica que quienes obtengan el estatuto de refugiado o la protección subsidiaria permanecerán legalmente en España con independencia de su vía de entrada. En consecuencia, el número de personas efectivamente retornables es inferior al total de llegadas irregulares registradas, porque quedan fuera tanto los solicitantes de asilo en trámite como los menores bajo tutela.
El Gobierno insiste en que trabaja para reforzar la cooperación con Marruecos y agilizar los mecanismos de retorno dentro del marco legal vigente, evitando una colisión frontal con los tribunales. Desde el Partido Popular se ha reprochado al Ejecutivo plantear compromisos de difícil cumplimiento, mientras que organizaciones como la Comisión Española de Ayuda al Refugiado (CEAR) y el ACNUR sostienen que cualquier medida de control fronterizo debe respetar las garantías procesales y los derechos de las personas migrantes, incluidos los menores. La Ciudad Autónoma de Ceuta, gobernada por el PP, ha reclamado en varias ocasiones mayor dotación para la Fiscalía de Menores y para los centros de acogida, saturados desde 2021, y atribuye la lentitud de los procedimientos tanto a la normativa estatal como a la falta de recursos locales.
Un patrón que se repite en las fronteras del sur de Europa
La situación ceutí no es un caso aislado en el contexto europeo. Italia, Grecia y Malta han afrontado dilemas jurídicos similares en sus fronteras marítimas, y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha reiterado que los Estados miembros deben garantizar el examen individualizado de cada solicitud de protección internacional, incluso en situaciones de llegada masiva. El nuevo Pacto Europeo de Migración y Asilo, aprobado en 2024 y con aplicación prevista para 2026, introduce procedimientos fronterizos acelerados, pero mantiene las garantías básicas de audiencia y protección de menores que ya exige la jurisprudencia española.
El precedente más próximo es el propio episodio de mayo de 2021, cuando los servicios de protección de la ciudad quedaron desbordados por la llegada de centenares de menores no acompañados, identificados y tutelados en aplicación de la legislación de protección de la infancia. Aquella gestión de urgencia, tardó meses en normalizarse y anticipó buena parte de las tensiones administrativas que hoy vuelven a plantearse.
Reforma legislativa improbable a corto plazo
Interior no ha anunciado por el momento ninguna reforma que modifique el procedimiento de devolución ni el tratamiento de los menores no acompañados. Cualquier cambio en esa dirección requeriría tramitación parlamentaria —dictamen de ponencia, debate en comisión y pleno en el Congreso y el Senado— y previsiblemente sería recurrido ante el Tribunal Constitucional o ante instancias europeas si se percibiera una merma de garantías.
Mientras tanto, los expedientes de devolución seguirán tramitándose caso por caso, con los plazos que impone la vía contencioso-administrativa cuando hay recurso, y la determinación de la edad de los menores continuará bajo la supervisión de la Fiscalía, en aplicación de la doctrina fijada por el Tribunal Supremo en 2021. La promesa de devolución generalizada, en consecuencia, seguirá topando con un marco legal que el propio Gobierno admite no estar en condiciones de modificar a corto plazo.
